Региональное
Законодательство
Саратовской области

Решение Саратовского областного суда от 28.01.2014 по делу N 3-62/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 26.12.2008 N 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области">

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 28 января 2014 г. по делу № 3-62/2014

Саратовский областной суд в составе:
председательствующего судьи Макаровой Н.А.,
с участием прокурора Новичкова Е.А.,
при секретаре У.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Е. о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 24 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области",

установил:

Е. обратился в Саратовский областной суд с заявлением о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 24 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области". В обоснование заявленных требований Е. указал, что является ветераном труда на основании Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", и считает, что оспариваемый закон Саратовской области ухудшает его положение по возмещению расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации. Просит признать недействующим приведенный закон в части абзаца первого части 1 статьи 5 и указать, что льгота по оплате жилищно-коммунальных услуг должна рассчитываться от их фактического потребления, а не по стандартам.
Производство по настоящему делу в части оспаривания Е. положений абзаца первого части 1 статьи 5 Закона Саратовской области от 24 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области" применительно к категориям граждан, на которых распространяется действие настоящего закона, указанных в пунктах 2 - 6 части 2 статьи 1 того же закона, прекращено ввиду отсутствия нарушения прав заявителя, который относится к категории "ветеран труда", указанной в подпункте 1.
В судебном заседании Е. свое заявление поддержал и уточнил, что оспариваемый закон противоречит Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Представитель Саратовской областной Думы Ш. в судебном заседании требования заявителя не признала по тем основаниям, что оспариваемый нормативный акт принят в пределах компетенции Саратовской областной Думы, не противоречит какому-либо нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и не ухудшает положение заявителя.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Саратовской области Новичкова Е.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Пунктом 5 части 1 статьи 2 Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области" установлено, что лицам, являющимся ветеранами труда, после установления (назначения) им трудовой пенсии по старости в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предоставляются меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Саратовская областная газета", № 1 (2249), 30.12.2008, "Собрание законодательства Саратовской области", № 1, декабрь, 2008 (выход в свет 05.01.2009 г.).
Изменения, внесенные Законом Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 176-ЗСО (ред. 25.11.2013 г.), вступили в силу через 10 дней после дня его официального опубликования (опубликован в "Собрании законодательства Саратовской области", выход в свет 27.11.2013 г.).
Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
В соответствии со статьей 65 Конституции РФ и статьей 1 Устава (Основного закона) Саратовской области Саратовская область является субъектом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 26.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъекта Российской Федерации.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", согласно статье 22 которого меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Так, Законом Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области" установлены меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Саратовской области.
Согласно части 2 статьи 1 Закона области право на социальную поддержку имеют:
ветераны труда; ветераны военной службы и ветераны государственной службы; ветераны труда Саратовской области; лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; реабилитированные лица; лица, признанные пострадавшими от политических репрессий. В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона области гражданам, указанным в пунктах 1 - 3 части 2 статьи 1 настоящего Закона, социальная поддержка по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (с учетом оплаты стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива гражданам, проживающим в жилых домах, не имеющих центрального отопления) предоставляется в форме ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг устанавливается в размере 50 процентов от стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на одного члена семьи для семей разной численности и одиноко проживающего гражданина.
Согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона "О ветеранах" меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Приведенные нормы согласуются с положениями статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающими, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, изложенных в п. п. 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ. Указанные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Таким образом, на федеральном уровне закреплено, что меры социальной поддержки, в том числе ветеранов труда, определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом возможностей бюджета публично-правового образования.
Сравнительный анализ оспариваемых положений регионального акта с федеральными нормами приводит к выводу о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации - Саратовской областью в соответствии с предоставленными ему полномочиями в указанной сфере и требований действующего законодательства не нарушает.
Вместе с тем в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Таким образом, из вышеприведенных норм Закона следует, что размер денежных выплат, которые осуществляются после 31 декабря 2004 года, не может быть ниже размера тех денежных выплат, которые осуществлялись до этой даты, а также, что при переходе с натуральной формы предоставления льгот на денежную (так называемая "монетизация" льгот) совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен.
При рассмотрении заявления судом проверены доводы относительно нарушения требований Федерального закона "О ветеранах" и Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ при осуществлении оспариваемого регулирования, повлекшем снижение уровня гарантий мер социальной поддержки.
Судом установлено, что действующее законодательство Российской Федерации, в том числе указанные заявителем федеральные законы, нормативно не устанавливает, какие конкретно меры социальной поддержки отдельных категорий населения подлежат введению субъектами Российской Федерации в связи с законодательным разграничением полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Также не регламентированы размеры такой поддержки, порядок назначения, предоставления и иные связанные с этими отношениями вопросы.
Согласно преамбуле и статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, как уже отмечалось, замена льгот в натуральной форме на денежные выплаты осуществляется при соблюдении условий сохранения и возможного повышения ранее достигнутого уровня социальной защиты.
Суду представлены и в материалах дела имеются сведения о том, что общий объем финансирования на указанные выше меры в Саратовской области увеличился за период с 2008 года по 2014 год.
Так, согласно Закону Саратовской области от 08 декабря 2008 года № 331-ЗСО "Об областном бюджете на 2009 год" были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг ветеранам труда, ветеранам военной службы, ветеранам государственной службы в объеме 1048032,0 рубля, Закону Саратовской области от 26 ноября 2009 года № 182-ЗСО "Об областном бюджете на 2010 года" - 1101939,7 рублей, Закону Саратовской области от 26 ноября 2010 года "Об областном бюджете на 2011 год" - 2477430,8 рублей, Закону Саратовской области от 13 декабря 2011 года № 206-ЗСО "Об областном бюджете на 2012 год" - 2558154,6 рублей, Закону Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 204-ЗСО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" - 2517524,6 рублей, Закону Саратовской области от 04 декабря 2013 года № 224-ЗСО "Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" - 2727724,5 рублей. Из изложенного следует, что объем финансирования льготы, предоставлением которой, по мнению заявителя, ухудшается его положение, с момента принятия и вступления в действие оспариваемого закона и до настоящего времени увеличился более чем в два раза.
Совокупный объем финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2014 году также был увеличен по сравнению с совокупным объемом финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в предшествующие периоды, что также подтверждается указанными выше законами Саратовской области о бюджете на 2009-2014 годы.
Таким образом, оспариваемая норма Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области" не противоречит федеральному законодательству, в частности, статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, поскольку соблюдено требование последней о невозможности уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся до указанной даты в натуральной форме, и ухудшении условий предоставления.
Не основано на законе и утверждение заявителя о том, что оспариваемая норма не соответствует ранее предоставляемой льготе по Федеральному закону от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах". Так, до передачи полномочий по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов труда субъектам Российской Федерации часть 2 статьи 22 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 08 августа 2001 года № 124-ФЗ) предусматривала, что лицам, имеющим звание "Ветеран труда", после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются следующие права и льготы:
- оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной законодательством субъекта Российской Федерации;
- оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления).
Таким образом, федеральное законодательство не предусматривало возможности возмещения ветеранам труда расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 50% от их фактического потребления, как то утверждает заявитель, а устанавливало размер данной льготы в размере 50% от нормативов потребления, что является устанавливаемой законодательством субъекта твердой величиной, как и действующие стандарты, применяемые в оспариваемой норме Закона Саратовской области.
Аналогично рассчитывалась льгота по оплате жилищно-коммунальных услуг для ветеранов труда с 01 января 2005 года по 31 декабря 2009 года по действовавшим в указанный период времени Законам Саратовской области от 24 ноября 2004 года № 63-ЗСО и 12 сентября 2005 года № 82-ЗСО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг в Саратовской области". Возможность расчета указанной льготы от фактических расходов по оплате коммунальных услуг была предусмотрена только в первоначальной редакции Закона Саратовской области от 24 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области", которая была изменена до начала действия закона, в связи с чем данная мера социальной поддержки по таким правилам не рассчитывалась и не предоставлялась.
Между тем, учитывая приведенное выше увеличение объема финансирования ассигнований на меры социальной поддержки ветеранов труда, в том числе оплату жилищно-коммунальных услуг, в бюджете области в 2009-2014 годах, ухудшения положения данной категории льготников в связи с изменением закона о порядке предоставления льготы не усматривается.
Как следует из объяснений Е., он не согласен с порядком расчета выплат по льготе и полагает, что его семье, в которой он и супруга являются ветеранами труда, расходы по оплате жилья и коммунальных услуг должны быть возмещены в полном объеме от их фактического потребления. Данный вопрос не относится к компетенции суда при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта и не может быть предметом обсуждения в настоящем решении.
Не может быть признан обоснованным и довод заявителя о том, что не является социально справедливым установление иного порядка предоставления того же вида льготы иным категориям граждан, а именно - ветеранам боевых действий, которым она рассчитывается от фактического потребления жилищно-коммунальных услуг. Условия предоставления указанной льготы ветеранам боевых действий предусмотрены федеральным законодательством, расходы на ее оплату для этой категории граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации и осуществляются за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета. Между тем Е. к категории таких граждан не относится, а меры социальной поддержки ветеранам труда в соответствии с федеральным законодательством относятся к компетенции и расходным обязательствам субъектов РФ, что дает последним право самостоятельно определять условия их предоставления. Ухудшения положения данной категории льготников по приведенным выше мотивам судом не установлено.
Не может быть принято в качестве обоснования ухудшения условий предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам труда в Саратовской области несогласие заявителя с установленными размерами стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, которые заявитель считает заниженными. Нормативные акты, устанавливающие эти стандарты, заявителем не оспорены, ввиду чего их размер не подлежит обсуждению при рассмотрении настоящего дела.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований Е. не имеется. Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления Е. о признании недействующим в части Закона Саратовской области от 24 декабря 2008 года № 372-ЗСО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области" - отказать.
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме через Саратовский областной суд.

Председательствующий судья
Н.А.МАКАРОВА

Мотивированное решение на 8 страницах
Изготовлено 3 февраля 2014 года


------------------------------------------------------------------