Региональное
Законодательство
Саратовской области

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 27.02.2014 по делу N А57-16492/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года N 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 27 февраля 2014 г. по делу № А57-16492/2013

Резолютивная часть решения объявлена 20.02.2014 г.
Решение изготовлено в полном объеме 27.02.2014 г.
Арбитражный суд Саратовской области в составе председательствующего судьи Пузиной Е.В., судей Огнищевой Ю.П., Землянниковой В.В.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания В.С.К.,
рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению
Б.Т.В., г. Балаково
Заинтересованное лицо:
Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области, г. Балаково
Собрание Балаковского муниципального района Саратовской области
о признании постановления Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) не соответствующим статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 2 и 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177, и не действующим.
при участии в судебном заседании:
от Б.Т.В. - А.А.А., дов. от 14.02.13 г.
от Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области - З.Д.А.. дов. от 09.01.14 г.
от Собрания БМР - Г.А.В., дов. от 30.01.14 г.

установил:

Б.Т.В. обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании постановления Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) не соответствующим статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 2 и 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177, и не действующим.
Определением суда от 14.01.14 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Собрание Балаковского муниципального района Саратовской области.
В судебное заседание явились представители лиц, участвующих в деле.
Заявитель поддержал заявленные требования.
Представитель Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области требования заявителя оспорил по основаниям, изложенным в отзыве.
Представитель Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области требования заявителя оспорил по основаниям, изложенным в отзыве.
Материалами дела установлено, что 25.06.10 г. Администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области вынесено постановление № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района". 25.09.12 г. постановлением Администрации БМР № 4363 в постановление Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области № 2245 от 25.06.10 г. внесены изменения.
Постановление № 2245 от 25.06.10 г. "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" опубликовано в выпуске газеты "Балаковские вести" от 08.07.10 г. № 52 (3387).
Заявитель считает, что постановление Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) противоречит статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 2 и 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177. Заявитель считает, что указанный нормативный правовой акт принят Администрацией БМР с нарушением полномочий, поскольку согласно п. 1 ч. 2 ст. 19 Устава Балаковского муниципального района принятие правовых актов, устанавливающих нормы и правила, обязательные для исполнения на территории Балаковского муниципального района, находится в компетенции Собрания Балаковского муниципального района. Кроме того, в нарушение требований п. 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177 схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Балаково не содержит указания расстояний от границ нестационарных торговых объектов до ориентиров, относительно которых они расположены. Заявитель считает, что оспариваемый нормативный акт нарушает его права, поскольку Управление по распоряжению муниципальной собственности и земельным ресурсам Администрации БМР отказало в утверждении схем расположения земельных участков со ссылкой на то, что расположение на данных земельных участках павильонов не предусмотрено постановлением Администрации БМР № 2245 от 25.06.10 г. Заявитель считает, что оспариваемое постановление препятствует в реализации права на получение в порядке ст. 34 ЗК РФ земельных участков для размещения нестационарных объектов торговли.
Представитель Администрации требования заявителя оспорил, указав на то, что согласно ч. 3 ст. 10 Закона № 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Порядок разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов на территории Саратовской области утвержден приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.10 г. № 177. Согласно п. 2 указанного Порядка схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования, сроком на 5 лет. Статьей 32 Устава Администрация наделена полномочиями по решению вопросов местного значения БМР, в числе которых создание условий для обеспечения населения услугами в сфере торговли. Решение вопросов местного значения осуществляется путем принятия правовых актов Администрации. Представитель Администрации считает, что оспариваемое постановление издано в пределах предоставленных полномочий. Представитель Администрации считает, что схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Балаково не должна содержать указания расстояний от границ нестационарных торговых объектов до ориентиров, относительно которых они расположены, поскольку это временные нестационарные объекты и указывается только ориентир.
Представитель Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области требования заявителя оспорил, указав на то, что из положений Устава Балаковского муниципального района следует, что Администрация БМР является органом местного самоуправления, уполномоченным на решение вопросов местного значения, в том числе путем принятия правовых актов Администрации, как нормативного, так и ненормативного характера. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов осуществляется тем же органом местного самоуправления, который ее разработал. Собрание БМР не обладает полномочиями и функциональными возможностями по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов. Указание расстояний от границ нестационарных торговых объектов до ориентиров, относительно которых они расположены, не является императивным требованием.
Исследовав материалы дела, выслушав доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
В силу ч. 4 ст. 3 АПК РФ судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела, совершения отдельного процессуального действия или исполнения судебного акта.
Согласно пункту 1.1) части 1 статьи 29 АПК РФ в редакции Федерального Закона от 07.06.13 г. № 126-ФЗ, вступившей в силу 07.06.13 г. арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: 1.1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии с п. 4 ст. 191 АПК РФ в редакции Федерального Закона от 07.06.13 г. № 126-ФЗ, вступившей в силу 07.06.13 г., дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ № 58 от 30.07.13 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в силу статьи 29 и части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
Судом установлено, что заявитель не имеет статуса индивидуального предпринимателя и обращался с заявленным требованием в Балаковский районный суд. Вступившим в законную силу определением суда от 26.07.13 г. производство по делу прекращено, в связи с не подведомственностью спора суду общей юрисдикции.
В соответствии со ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ.
Статьей 46 Конституции РФ гарантировано право гражданина на судебную защиту, в соответствии с которым каждый человек имеет право на эффективное восстановление судами его нарушенных прав, предоставленных ему Конституцией или законом.
Споры о подведомственности между судами недопустимы. Различные подходы к толкованию процессуальных норм права у судов общей юрисдикции и арбитражных судов не должны влиять на доступность правосудия и не могут лишить хозяйствующий субъект права на судебную защиту.
Исходя из системного толкования п. 1 ст. 46 Конституции РФ, п. 4 ст. 39 АПК РФ и единства права на судебную защиту, издержки юрисдикционной неопределенности не должны возлагаться на заинтересованных лиц.
Учитывая, что заявитель не может вновь обратиться в суд общей юрисдикции, а также то, что споры о подведомственности между судами недопустимы, арбитражный суд считает недопустимым прекратить производство по данному делу, в связи с не подведомственностью данного спора арбитражному суду, фактически, тем самым, лишив заявителя права на рассмотрение его спора в судебном порядке.
Судом установлено, что Б.Т.В. заявлены требования в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.
По правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (п. 1 постановления Пленума ВАС РФ № 58 от 30.07.13 г.).
Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.
В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания ч. 4, ч. 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Учитывая, что оспариваемый акт Администрации принят органом государственной власти, его содержание составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, соответственно оспариваемое постановление относится к нормативному правовому акту.
Оспариваемый нормативный акт опубликован в установленном законом порядке. Постановление № 2245 от 25.06.10 г. "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" опубликовано в выпуске газеты "Балаковские вести" от 08.07.10 г. № 52 (3387).
Государственная регистрация оспариваемого акта в органе государственной власти, к полномочиям которого отнесено осуществление государственной регистрации акта, не производилась.
Заявитель считает, что оспариваемое Постановление не соответствует законодательству и, тем самым, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку указанный нормативный правовой акт принят Администрацией БМР с нарушением полномочий, так как согласно п. 1 ч. 2 ст. 19 Устава Балаковского муниципального района принятие правовых актов, устанавливающих нормы и правила, обязательные для исполнения на территории Балаковского муниципального района, находится в компетенции Собрания Балаковского муниципального района.
Проверив доводы заявителя, суд исходит из следующего.
Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 381-ФЗ от 28.12.2009 г. "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Частью 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ от 28.12.2009 г. предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
Порядок разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов на территории Саратовской области утвержден приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.10 г. № 177 (действующий на момент издания оспариваемого постановления).
Согласно п. 2 указанного Порядка схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования, сроком на 5 лет.
Таким образом, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования.
Согласно ч. 1 ст. 16 Устава Балаковского муниципального района структуру органов местного самоуправления БМР составляют:
- Собрание Балаковского муниципального района;
- Глава Балаковского муниципального района;
- Администрация Балаковского муниципального района;
- контрольно-счетная палата Балаковского муниципального района.
Статьей 43 Закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определено, что в систему муниципальных правовых актов входят:
1. Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В соответствии с п. 1 ст. 40 Устава в систему муниципальных правовых актов БМР входят:
1. Устав БМР;
2. правовые акты, принятые на референдуме;
3. нормативные и иные правовые акты Собрания БМР;
4. правовые акты главы БМР;
5. правовые акты Администрации БМР;
6. правовые акты Контрольно-счетной палаты БМР;
7. правовые акты должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставом.
Согласно п. 2 ст. 19 Устава в компетенции Собрания БМР находится принятие правовых актов, устанавливающих нормы и правила, обязательные для исполнения на территории Балаковского муниципального района.
Статьей 43 Устава предусмотрено, что Собрание БМР по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Саратовской области, Уставом принимает решения, устанавливающие нормы и правила, обязательные для исполнения на территории БМР.
В статье 19 Устава закреплены полномочия Собрания БМР.
Среди перечисленных полномочий Собрания, включая исключительные полномочия, отсутствует указание на решение вопросов местного значения БМР.
Согласно ст. 30 Устава Администрация БМР является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Саратовской области.
В соответствии со ст. 32 Устава Администрация БМР наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения БМР, среди которых указано на создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав БМР, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
В статье 45 Устава указано, что глава Администрации БМР в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Саратовской области, Уставом, нормативными правовыми актами Собрания БМР, издает постановления администрации по вопросам местного значения.
Нормативные правовые акты администрации БМР, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, подлежат обязательному официальному опубликованию.
Таким образом, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав БМР, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также содействие развитию малого и среднего предпринимательства, статьей 30 Устава БМР отнесено непосредственно к полномочиям Администрации БМР.
Из общего анализа положений Устава БМР следует, что администрация БМР является органом местного самоуправления, уполномоченным на решение вопросов местного значения, в том числе путем принятия правовых актов Администрации, как нормативного, так и ненормативного характера.
Из ч. 3 ст. 10 Закона РФ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ", п. 2 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177, следует, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов осуществляется тем же органом местного самоуправления, который ее разработал.
В рассматриваемом случае схема разработана Администрацией Балаковского МР.
При указанных обстоятельствах, суд считает, что Администрация БМР как орган местного самоуправления Балаковского муниципального района, обладая компетенцией по решению вопросов местного значения, имеет полномочия на утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района, соответственно оспариваемое постановление принято Администрацией в пределах предоставленных полномочий.
На основании изложенного, суд считает, что оспариваемое постановление соответствует статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пункту 2 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177.
В соответствии с п. 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 г. № 177 схема должна содержать тип нестационарного торгового объекта, адрес или адресное обозначение нестационарного торгового объекта с указанием улиц, дорог, проездов, иных ориентиров, относительно которых расположен нестационарный торговый объект, с указанием расстояний от границ нестационарного торгового объекта до указанных ориентиров, специализацию, период размещения (для сезонных объектов торговли).
Из анализа данной нормы следует, что указание расстояний от границ нестационарного торгового объекта до каких-либо ориентиров требуется в том случае, если нет четкого определения адресного обозначения объекта.
Указанная формулировка не является императивным требованием и применима в случаях, когда идентификация места расположения торгового объекта является затруднительным, ввиду отсутствия конкретного адресного обозначения.
Таким образом, указание расстояний не является обязательным требованием, поскольку относится к иным ориентирам, относительно которых расположен нестационарный торговый объект, с указанием расстояний от границ нестационарного торгового объекта до указанных ориентиров.
Определение "нестационарный торговый объект", т.е. передвижной объект.
В Схеме указаны достаточные адресные обозначения объектов, например, павильон: ул. Ленина, район дома 101; киоск: ул. Набережная Леонова, район д. 14 (магазин "Турист"), киоск "Хот-доги".
При указанных обстоятельствах, оспариваемое постановление соответствует пункту 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177.
В соответствии с п. 3 ст. 195 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.
При указанных обстоятельствах, требования заявителя удовлетворению не подлежат.
Постановление Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) является соответствующим статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 2 и 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177.
Расходы по госпошлине суд относит на заявителя на основании ст. 110 АПК РФ.
Руководствуясь ст. ст. 110, 167 - 170, 176, 195 - 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении заявленных Б.Т.В. требований отказать. Признать постановление Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 25.06.2010 года № 2245 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Балаковского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) соответствующим статье 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 2 и 3 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития и торговли Саратовской области от 29.03.2010 года № 177.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и считается принятым с момента изготовления в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьей 181 Арбитражного процессуального кодекса РФ, через Арбитражный суд Саратовской области.

Председательствующий
Е.В.ПУЗИНА

Судьи
В.В.ЗЕМЛЯННИКОВА
Ю.П.ОГНИЩЕВА


------------------------------------------------------------------