Региональное
Законодательство
Саратовской области

Апелляционное определение Саратовского областного суда от 09.10.2014 по делу N 33-5183 <Об отмене решения Волжского районного суда г. Саратова от 07.03.2014 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления администрации МО "Город Саратов" от 16.08.2013 N 1759 "О тарифах на услуги МУП БКО "СпецАТХ" в части установления тарифов на услуги МУП БКО "СпецАТХ" по вывозу твердых бытовых отходов>

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 октября 2014 г. по делу № 33-5183

Судья Егорова И.А.
Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда в составе:
председательствующего судьи Коршунова Р.В.,
судей Желонкиной Г.А. и Поляниной О.А.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Медведевой З.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению закрытого акционерного общества "ИнформБУТЭК" (далее - ЗАО "ИнформБУТЭК") о признании нормативного акта недействующим в части со дня его принятия
по апелляционной жалобе ЗАО "ИнформБУТЭК" и апелляционному представлению прокурора на решение Волжского районного суда г. Саратова от 7 марта 2014 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано,
заслушав доклад судьи Коршунова Р.В., объяснения представителя ЗАО "ИнформБУТЭК" К. по доверенности от <дата>, поддержавшей доводы жалобы, объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация) С. по доверенности от <дата>, возражавшего против доводов жалобы, заключение прокурора, полагавшего решение суда подлежащим отмене, изучив материалы дела,

установила:

ЗАО "ИнформБУТЭК" обратилось в суд с заявлением о признании постановления администрации от 16 августа 2013 года № 1759 "О тарифах на услуги МУП БКО "СпецАТХ" недействующим со дня его принятия.
Требования, с учетом заявления об уточнении, мотивированы тем, что данным постановлением утверждены новые тарифы на услуги муниципального унитарного предприятия бытового коммунального обслуживания "Спецавтохозяйство по уборке города" (далее - МУП БКО "СпецАТХ"), в том числе на услуги по вывозу твердых бытовых отходов. <дата> между ЗАО "ИнформБУТЭК" и МУП БКО "СпецАТХ" заключен договор № на оказание услуг по вывозу твердых бытовых отходов. В сентябре 2013 года ЗАО "ИнформБУТЭК" выставлен счет на оплату услуг по вывозу твердых бытовых отходов по тарифу, установленному указанным постановлением - 254 рубля 24 копейки за 1 куб. м. Ранее расчеты производились по тарифу 202 рубля 88 копеек за 1 куб. м отходов, то есть тариф увеличился на 25,3%. Данное постановление, по мнению заявителя, противоречит действующему федеральному законодательству и нарушает его права и законные интересы. Тарифы, устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления, применяются только в предусмотренных законом случаях. Установление администрацией тарифов на услуги по вывозу твердых бытовых отходов законом не предусмотрено, такие тарифы являются договорными и устанавливаются либо изменяются организациями. Кроме того, данным постановлением администрация необоснованно установила дифференцированные тарифы для различных категорий потребителей (на 1 куб. м): для населения, организаций по управлению жилищных фондом, организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, - 107 рублей 88 копеек; для прочих организаций - 254 рубля 24 копейки. Установление различных тарифов на одну услугу по вывозу твердых бытовых отходов организацией, занимающей на рынке доминирующее положение, является, по мнению заявителя, дискриминацией.
Рассмотрев заявленные требования, суд постановил вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе ЗАО "ИнформБУТЭК" просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что вынесение оспариваемого постановления выходит за пределы полномочий органов местного самоуправления и его принятием нарушены права и законные интересы, как заявителя, так и неопределенного круга лиц, являющихся потребителями данной услуги. Считает, что судом первой инстанции не разграничены полномочия органов местного самоуправления по организации вывоза твердых бытовых отходов от их полномочий по установлению тарифов на эту услугу. Установление тарифов на вывоз твердых бытовых отходов возможно только в случаях, предусмотренных федеральными законами. В решении суда первой инстанции ссылка на федеральный закон, наделяющий орган местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов на услуги по вывозу твердых бытовых отходов, отсутствует. Судом не дана правовая оценка установленной в постановлении дифференциации тарифов на вывоз твердых бытовых отходов для организаций частной, государственной и муниципальной собственности, что противоречит ст. 8 Конституции РФ. Указывает на несогласие с выводом суда о том, что заявитель не предоставил доказательств доминирующего положения МУП БКО "СпецАТХ" на рынке подобных услуг, так как это подтверждается материалами дела. Ходатайство заявителя о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица Федеральной антимонопольной службы судом необоснованно оставлено без удовлетворения. Решение суда противоречит позиции занятой арбитражными судами РФ и Федеральной антимонопольной службой РФ.
В апелляционном представлении прокурор ставит вопрос об отмене решения, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального права, поскольку судом первой инстанции к участию в рассмотрении дела не был привлечен прокурор, участие которого в рассмотрении данной категории дел является обязательным. Кроме того, прокурор полагал незаконным решение суда и по существу, поскольку, по мнению прокурора, в силу действующего законодательства администрация не наделена полномочиями по установлению тарифов на услуги по вывозу твердых бытовых отходов.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции судебная коллегия считает, что имеются основания для отмены вынесенного судебного постановления.
Согласно п. 2 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ одним из оснований для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.
Сведения об извещении прокурора о рассмотрении судом первой инстанции заявления об оспаривании нормативного правового акта в материалах дела отсутствуют.
Таким образом, судом первой инстанции допущено существенное нарушение норм процессуального права, влекущее безусловную отмену решения суда.
Рассматривая заявление ЗАО "ИнформБУТЭК" по существу судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статье 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Частью 1 ст. 251 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17). Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п. 24).
Материалами дела установлено, что решением Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 года № 42-493 принят Порядок установления тарифов на услуги (работы) муниципальных предприятий и учреждений, подробно регламентирующий основания и алгоритм действий по установлению (изменению) тарифов.
В пункте 4.1 Порядка установлено, что основанием для пересмотра тарифов является изменение внешних и внутренних факторов, приводящих к изменению затрат на предоставление услуг более чем на 5 процентов по сравнению с расходами, принятыми при расчете действующих тарифов на услуги.
Во исполнение требований указанного Порядка заместителем главы администрации по экономическим вопросам - председателем комитета по экономике подготовлено заключение по расчету тарифов на услуги МУП БКО "СпецАТХ" от 02 августа 2013 года. Из заключения следует, что убытки от финансово-хозяйственной деятельности предприятия за 2013 год составили 19146000 рублей. Действующие тарифы на услуги МУП БКО "СпецАТХ" утверждены 22 февраля 2011 года (более двух лет назад). Экономически обоснованный тариф на вывоз твердых бытовых отходов составил 137 рублей 30 копеек (без НДС). Учитывая рост тарифа и социальную значимость оказываемой услуги предложено установить тариф на вывоз 1 куб. м твердых бытовых отходов для населения, организации по управлению жилищных фондом, организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней - 107 рублей 88 копеек (без НДС), для прочих организаций - 254 рубля 24 копейки (без НДС). Указанный рост тарифа связан с ростом статей затрат по отношению к затратам, принятым при формировании действующего тарифа: амортизация основных средств - 269,8%, заработная плата - 169,9%, ГСМ - 148,7% (л.д. 177-180).
16 августа 2013 года администрацией принято постановление № 1759 "О тарифах на услуги МУП БКО "СпецАТХ", которым утверждены тарифы на услуги МУП БКО "СпецАТХ", в том числе, по вывозу твердых бытовых отходов из расчета их стоимости за 1 куб. м. Постановлением установлено, что стоимость указанной услуги для населения, организаций по управлению жилищным фондом, организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, составляет 107 рублей 88 копеек, для прочих организаций - 254 рубля 24 копейки (л.д. 12-13, 174-175).
Данное постановление 16 августа 2013 года размещено на сайте администрации и опубликовано в газете "Саратовская панорама" спецвыпуск № 54 от 21 августа 2013 года (л.д. 12).
Согласно счету № от <дата> плательщику ЗАО "ИнформБУТЭК" за услугу по регулярному вывозу твердых бытовых отходов за сентябрь 2013 года МУП БКО "СпецАТХ" выставлен счет из расчета 254 рубля 24 копейки за 1 куб. м отходов (л.д. 77). Стоимость аналогичной услуги в июне - августе 2013 года составляла 202 рубля 88 копеек (л.д. 78-80).
По мнению заявителя ЗАО "ИнформБУТЭК" названное постановление администрации противоречит действующему законодательству, а также нарушает права и законные интересы заявителя и других лиц.
Однако судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения заявления ЗАО "ИнформБУТЭК", полагая оспариваемое постановление администрации законным.
В Правилах предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 года № 155, под твердыми и жидкими бытовыми отходами понимаются отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего обихода, фекальные отходы нецентрализованной канализации и др. (пункт 2). Цена услуг по вывозу бытовых отходов, сроки оказания этих услуг, порядок и форма оплаты (наличная или безналичная) определяются соглашением между исполнителем и потребителем. Цена услуг не может быть выше устанавливаемой или регулируемой соответствующими государственными органами (пункт 10).
В силу ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласно ч. ч. 1, 3 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Статьей 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Согласно устава МУП БКО "СпецАТХ" предприятие входит в систему жилищно-коммунального хозяйства МО "Город Саратов". Имущество предприятия принадлежит на праве собственности МО "Город Саратов" и закрепляется за предприятием на праве хозяйственного ведения. Предприятие учреждено от лица муниципального образования уполномоченным представителем собственника - комитетом по управлению имуществом г. Саратова (пункт 1.1). Предметом деятельности предприятия является деятельность в области обращения с отходами; благоустройство территории и аналогичная деятельность; деятельность автомобильного грузового специализированного транспорта (пункт 2.2). Предприятие осуществляет деятельность в том числе по оказанию услуг населению, коммерческим и некоммерческим организациям, учреждениям всех форм собственности, индивидуальным предпринимателям по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию (вывозу), размещению (хранению и захоронению) твердых бытовых, промышленных, жидких фекальных, биологических отходов (пункт 2.3.) (л.д. 186-200).
В Определении Конституционного Суда РФ от 18 октября 2012 года № 1994-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Активторгсервис" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выражена следующая позиция суда по данному вопросу.
В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2), для чего органы местного самоуправления, в частности городских округов, могут устанавливать тарифы на услуги и работы, предоставляемые муниципальными предприятиями, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункт 4 части 1 статьи 17). Таким образом, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является исходным (общим) основанием для осуществления органами местного самоуправления тарифного регулирования.
Вместе с тем обладание органами местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации). Регулирование тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, созданными самими же органами местного самоуправления, предопределяется социально значимыми целями их деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития указанных муниципальных хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг.
Из этого следует, что закрепление за органами местного самоуправления полномочий по установлению тарифов при решении вопросов местного значения - связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований - отвечает конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти.
Таким образом, учитывая, что основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, для чего могут создаваться муниципальные предприятия, на услуги которых органами местного самоуправления - во избежание нарушения интересов потребителей данных услуг - самостоятельно устанавливаются экономически обоснованные тарифы, оспариваемое законоположение не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя в обозначенном в жалобе аспекте.
Учитывая приведенные правовые нормы и установленные по делу обстоятельства, статус МУП БКО "СпецАТХ" как муниципального предприятия, а также факт установления тарифов исключительно на услуги данного муниципального предприятия, судебная коллегия приходит к выводу о законности постановления администрации от 16 августа 2013 года № 1759 "О тарифах на услуги МУП БКО "СпецАТХ". Порядок изменения тарифов и необходимые для этого условия, установленные решением Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 года № 42-493, соблюдены.
Оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом в рамках его полномочий с соблюдением требований, предъявляемым к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, и не противоречит законодательству более высокого уровня.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Доводы апелляционной жалобы о том, что принятое администрацией постановление противоречит требованиям ст. 424 ГК РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и разъяснениям компетентных государственных органов являются несостоятельными по следующим основаниям.
В статье 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" закреплено, что настоящий закон устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса. Правоотношения субъектов по поводу предоставления услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов данным законом не регламентированы.
В соответствии со ст. 424 ГК РФ оспариваемым постановлением администрации тарифы установлены в предусмотренном законом случае (п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Письмо Министерства регионального развития РФ от 3 октября 2008 года № 25080-СК/14 и информационное письмо Федеральной службы по тарифам "О разъяснении порядка принятия решений об установлении регулируемых тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса" от 8 ноября 2012 года № ДС-8719/4 не являются нормативно-правовыми актами и носят разъяснительный характер, в связи с чем не являются обязательными к применению при рассмотрении данного гражданского дела.
Судебной коллегией не может быть принята во внимание ссылка в жалобе на противоречие оспариваемого решения суда практике арбитражных судов РФ и Федеральной антимонопольной службы, поскольку в Российской Федерации отсутствует институт прецедентного права, каждое решение выносится судом с учетом конкретных обстоятельств каждого спора.
Доводы жалобы о том, что в решении суда отсутствует ссылка на федеральный закон, наделяющий орган местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов на услуги по вывозу твердых бытовых отходов, также не обоснован, поскольку такое право закреплено в п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ. Запрета на установление либо изменение органами местного самоуправления тарифов на указанную услугу, оказываемую муниципальными предприятиями, федеральными законами не установлено.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает правильным решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления ЗАО "ИнформБУТЭК".
Руководствуясь ст. ст. 327.1, 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 07 марта 2014 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления закрытого акционерного общества "ИнформБУТЭК" о признании недействующим постановления администрации МО "Город Саратов" от 16 августа 2013 года № 1759 "О тарифах на услуги МУП БКО "СпецАТХ" в части установления тарифов на услуги МУП БКО "СпецАТХ" по вывозу твердых бытовых отходов отказать.


------------------------------------------------------------------